Colombia ha perdido sus mejores suelos para la agricultura. En los últimos 50 años se evaporaron más de 170.000 hectáreas de la mejor calidad, y los suelos que le siguen, de clase II y III, se vienen perdiendo a un ritmo devastador. Una vez que el suelo se pierde, es extremadamente difícil de recuperar. En los últimos meses, el Ministerio de Agricultura ha intentado frenar esa tendencia con las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos, o APPA, que ha delimitado en 110.000 hectáreas de 12 municipios y tres departamentos. Pero a estas áreas les han aparecido enemigos, en un debate que ha llegado hasta la Corte Constitucional, que estudia una demanda contra el artículo del plan de desarrollo que las creó.
El Gobierno de Gustavo Petro declaró la primera APPA en julio de 2024, sobre 79.000 hectáreas del sur de La Guajira. Le siguieron 1.900 hectáreas en Sopó (Cundinamarca), y, más recientemente, 13.000 hectáreas en Concordia, 11.300 en Fredonia y 3.500 en Venecia, en Antioquia. Decenas de otros municipios ya están dentro de las zonas de protección, el paso previo a constituir nuevas APPA.
La figura ha encontrado la férrea oposición de los gremios empresariales, como se hecho evidente en el trámite de la demanda contra ellas. En ese estudio, a finales de septiembre, la Corte Constitucional citó a una audiencia pública a más de 20 expertos, académicos, alcaldes, comunidades rurales y voceros gremiales. La magistrada encargada, Natalia Ángel, la calificó como “una de las audiencias más largas” que ha hecho la Corte “en mucho tiempo”. La mayoría de los participantes coincidió en la necesidad de proteger los suelos dedicados a la agricultura frente a amenazas como la expansión urbana desordenada (y muchas veces ilegal), y defendieron las APPA. Pero también se escucharon las voces que se oponen, entre las que están gremios como la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol), la Asociación Colombiana de Minería o la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC).
La bandera que han ondeado es la misma que han elevado algunas autoridades locales, como el gobernador de Antioquia, Andrés Julián Rendón, otro acérrimo crítico de la figura: la autonomía territorial. En diferentes espacios han argumentado que, al delimitar áreas exclusivas para la agricultura, el Gobierno viola las competencias de los municipios, que la Constitución define como los encargados de ordenar su territorio. “No vamos a permitir la intromisión del Gobierno Petro en la autonomía territorial”, dijo el uribista Rendón cuando se aprobó el área de Concordia. “Esta disposición, que se da desde un frío escritorio en la capital, es cercana al socialismo y lejana de las libertades”, añadió. Con él concuerdan algunos intervinientes ante la Corte, como Manuel José Cepeda, exmagistrado de ese tribunal.
La investigadora Yency Contreras, directora del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional, defiende que las APPA no violan la autonomía territorial ni constituyen una injerencia indebida, sino que reflejan la coordinación que debe existir entre los distintos niveles territoriales. Añade que los municipios deben ejercer sus competencias acatando “determinantes de nivel superior”. “La razón constitucional de esta determinante es clara: el suelo agrícola cumple una función social y ecológica esencial para el sostenimiento de la vida y el bienestar colectivo, y su preservación no responde a un interés local particular, sino a un objetivo nacional de primer orden: garantizar el abastecimiento alimentario”, sostiene a EL PAÍS. Algo similar argumentó la oenegé Dejusticia en su intervención ante la Corte.
Rocío Peña, coordinadora del Observatorio de Tierras de la Universidad del Rosario, coincide en que la regulación del uso de la tierra es competencia del Estado nacional, e insiste en que “es su deber”. No haberlo hecho durante décadas, advierte en conversación con este diario, está en la raíz del conflicto armado. “Muchas ciudades y municipios han crecido de una manera desordenada; las APPA simplemente ponen orden”, sostiene.
Pero más allá del debate sobre la autonomía territorial, las APPA chocan con proyectos en los que grandes compañías tienen intereses. El ejemplo más claro es el del sur de La Guajira, donde una de las mineras más grandes en el mundo —Best Coal Company, filial de la turca Yildirim Group— pretende poner en marcha una mina a cielo abierto para extraer 7,5 millones de toneladas de carbón. La comunidad se ha opuesto al megaproyecto durante años, y sus líderes pidieron ante la Corte mantener las APPA. Otro caso son los municipios de la sabana de Bogotá, donde hay intereses inmobiliarios para que continúe una expansión urbana que, en muchas áreas, se ha hecho de manera desordenada.
La cruzada empresarial contra las APPA va más allá de la Corte. De un lado, el contralor delegado para el sector, a quien medios como Cambio o Cuestión Pública han señalado de ser ficha política del senador opositor Efraín Cepeda, ha indagado de forma intensa al Ministerio sobre ellas. Además, ha llegado al Congreso de la República. El pasado 21 de octubre, el Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga, que se define como “un centro de pensamiento de origen empresarial”, y la organización ProBogotá Región, convocaron un acto para radicar su “proyecto de ley para frenar las APPA”. Formalmente, 28 congresistas del Centro Democrático, Cambio Radical, Partido Conservador, Partido de la U, Partido Liberal y del Nuevo Liberalismo radicaron el texto.
La ANDI, el más grande de todos los gremios, asegura a EL PAÍS que no se opone a la protección de la producción de alimentos, sino que busca seguridad jurídica, para que esa actividad se desarrolle junto con otras. “La incertidumbre institucional y la inseguridad jurídica que ha generado esta figura solo ha producido temor en la inversión tanto privada como pública”, sostiene, y señala que los sectores más afectados serían la infraestructura, la vivienda de interés social, el turismo, la energía y la agroindustria no alimentaria -flores, maderas, biomasas. “Afectando estos sectores no se resuelve el problema del acceso a alimentos”, resalta.
En el debate se ha dicho que el Gobierno central dictará a los campesinos qué pueden sembrar y qué no, algo errado. La figura solo busca que se dedican a la agricultura las tierras aptas para ella, en lugar de la ganadería o la minería. La profesora Rocío Peña insiste en que es algo básico que ocurre en muchos de los Estados desarrollados del mundo. “No estoy hablando de China comunista ni de la Unión Soviética; sino de Europa, Estados Unidos, Canadá. El derecho de propiedad no es absoluto, sino que está mediado por lo que el Estado permite”, sostiene. Actualmente, el Gobierno adelanta estudios en un centenar de municipios de Colombia para identificar próximas APPA.
